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钱永涛 环境保护部华北环境保护督查中心

　　中国环境报2013-05-02

        编者按

　　随着现代农业、养殖业的快速发展，以及农民生活水平的不断提高，农村生活污染、工业污染和农业面源污染加剧，新旧污染积累问题突出。加强农村环境保护监管，成为当前农村环境保护工作的重点。农村环境存在哪些问题？如何加强监管？本版特刊登此文，以期对读者有所借鉴。

　　党的十八大报告提出要建设生态文明，建设美丽中国，旗帜鲜明，高屋建瓴。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施。当前，我国农村环境保护还属于环保工作的薄弱环节，但重要性正逐步凸显。如何推动和加强农村环境保护工作，是环保系统的重要课题。

　　作为区域督查中心，就是要通过加强监管，形成合力，督促和帮助各级政府发挥其在农村环境保护中的责任主体作用，为提高地区生态文明水平做出应有的贡献。

　  农村环境保护存在诸多问题

　  ■阅读提示

　　农村环境牵涉面广，基础设施薄弱，环境管理滞后。大多数农村饮用水水源地环境监管还是空白。对畜禽养殖行业开展环境监管还不到位。

　　当前，随着农村环境综合整治的扩大和深入，部分问题村的污染问题逐步得到解决，环境质量得到一定改善。但总体上看，农村开始逐步城镇化、产业化，工业逐步向农村地区转移，部分农村地区环境持续恶化，环境污染导致的问题不断涌现，农村环境压力持续加大。

　　农村环境牵涉面广，基础设施薄弱，环境管理滞后。农村环境与农村居民生活、生产环境，身体健康甚至生存状况息息相关，影响到农村居民、城镇居民的“米袋子”、“菜篮子”、“水缸子”的安全，是关系食品安全、饮水安全的社会性问题。农村环境问题已成为“三农”问题的重要内容。据统计，乡镇地区工业废水、废气及工业固废处理率比县及县以上地区分别低36％、42.9％和12％，差距巨大。农村环保社会服务的覆盖面和公平性还有很大欠缺。全国4万多个乡镇、约60万个行政村，绝大多数没有环保基础设施，全国农村每年产生90多亿吨生活污水、2.8亿吨生活垃圾，其中大部分都属于未经处理直接排放。

　　以华北督查中心开展的两项执法督查行动为例，可以大致了解农村环境管理的现状。一个是对农村饮用水水源地保护的专项督查。华北督查中心对辖区内4省(市区)8市(区县)的60个农村饮用水水源地环境管理情况进行了现场检查，除4个水源地已经划分保护区但未批复外，其余均没有开展水源地保护区划分工作。从提供监测报告的42个水源地水质监测结果来看，有17个水源地存在不同程度超标，占总数40.5％，超标的项目包括氟化物、总硬度、锰、硝酸盐、氨氮、总氮和总大肠菌群。

　　基层环保部门对辖区内农村饮用水水源地的环保监管也非常薄弱，可概括为“三个说不清”:一是农村饮用水水源地数量及分布说不清，未开展基础情况调查工作；二是水源地保护区或保护范围内污染源说不清，未开展污染源和风险源排查工作，工业企业数量、排污口数量、生活污染源数量、农业源数量都不掌握；三是饮用水水源水质情况说不清，63％的水源地在近3年内没有开展过水质监测。可以说，大多数农村饮用水水源地环境监管还是空白，监管责任难以落实。

　　另一个例子是对畜禽养殖污染防治情况的专项督查。现场检查了4省(市区)的14个旗县区，这14个旗(县)区均没有划定禁养区。畜禽养殖禁养区划定工作滞后，不利于当地养殖行业在建设过程中进行合理选址和布局。现场检查的63家养殖场(小区)中，只有18家办理了环评审批手续，占总数的29％，仅7家办理了环保验收手续，占总数的11％。从检查情况看，大多数养殖场(小区)规模都不大，但环境问题不少，污染治理资金投入不足，污染防治措施普遍不完善、不配套，只有33％的养殖企业建有畜禽粪便无害化处理装置，80％以上企业畜禽粪便储存场所非常简陋，存在环境污染隐患。环境管理在畜禽养殖企业日常管理中还得不到重视，无环保人员、无环保制度是普遍现象。

各级环保部门对畜禽养殖行业开展环境监管还不到位:一是开展时间较短，以不定期的专项行动为主，未形成日常监管机制；二是基层环保部门有限的人力、物力放在工业企业环境监察、排污费征收等方面，无暇顾及养殖业；三是面对环保部门的处罚和整改要求，宁可选择停止生产，也极少有企业或农户有能力或有意愿投资数十万、几百万元建设污染治理设施，形成法不责众的局面，基层环保部门执法难度大，处罚难以到位。

　  农村环境监管力度仍显薄弱

　　■阅读提示

　　农村环境执法监管还存在着一些问题，如监管工作开展少，监管职能弱，监管能力小等。

　　当前，农村环境执法监管还存在着一些问题，亟待加强，主要包括以下几方面:

　　一是体现在监管工作开展少。目前，自然生态保护的主要工作领域如农村环境连片整治、生物多样性保护、生物安全、生态补偿、生态示范创建、重要生态功能区保护等方面开展执法监管还比较少。从地方各级环保部门现状看，生态环境保护综合管理部门和环境监察部门没有建立有效联动机制，监察机构介入农村和生态环境保护监管的程度较低。

　　从华北督查中心自身来讲，2012年完成了环监局布置的湖库型饮用水水源地和畜禽养殖专项督查，自行组织开展了华北地区矿产资源开发生态环境保护督查以外，其他工作如农村环境连片整治督查、生态乡镇抽查和复核、生态示范创建技术评估等，只能以参与和了解情况为主，督查中心尚未充分发挥督查职能。

　　二是体现在监管职能弱。由于农村和生态环境监管涉及范围广，现场监管执法主体多，导致的后果就是都管(各管一摊)，又都不管(产生的综合性问题没有负责主体)。环保部门生态环境保护现场执法监管职能弱由此凸显。

　　以目前开展较多的自然保护区监管来说，全国各级别自然保护区总数为2541个，环保部门主管的仅为253个，占比10％；而自然保护区内各种资源主管部门又涉及林业、农业、土地、矿产等多个行业，环保部门虽负有综合管理之责，却难行综合管理之权。又比如对矿山开发的监管，地质灾害治理、土地整治复垦等由国土部门负责监管。植被恢复、挡墙护坡、水土保持等水土流失防治由水利部门负责。矿产开发主要产生的生态破坏影响，环保部门难以有效监管。

　　三是体现在监管能力小。现场监管和执法内容多样，既有污染因素又有非污染因素，既有点源又有面源，指标难量化、难考核。生态监测技术、生态经济方法等执法手段还处于研究阶段，还不能满足现场监管即时、迅速的取证要求。执法人员普遍缺乏生态环境保护相关的专业技术知识。现场执法监管能力小既是现状问题，也是导致农村和生态环境监察开展不力的原因。

　  以督查工作促进农村环保监管

　　■阅读提示

　　围绕重点领域，做好监管服务。强化联合监管，注重实际效果。明确工作重点，推动执法监察。

　　如何创新督查工作方式，推动华北地区农村环境保护？

　　应遵循以下原则:一是环境监管服务于环境保护综合管理的原则。督查工作不能脱离环境综合管理，而应通过督查促进地方提高环保水平和环境意识，帮助地方解决环境问题；二是坚持有所为、有所不为的工作原则。整体来说，环保监管队伍能力、精力都还有限，譬如在生物多样性保护、土壤环境保护等领域，客观地讲以目前的条件环境督查、监察还很难开展实质性的工作，应重点突破，以点带面；三是坚持创新，创造性开展工作的原则。农村和生态环境保护受重视、成为热点是近几年的事情，工作基础还很薄弱，没有成熟的经验可供借鉴，需要解放思想，拓宽思路，尊重地方的首创精神。

笔者认为，应具体做好以下几方面工作:

　　围绕重点领域，做好监管服务。农村环境保护方面，应该围绕“以奖促治”、“以创促治”、“以考促治”、“以减促治”，环境监管及时介入，保障资金、项目取得实际效果，发挥环境效益。农村环境保护起步时间不长，有其特殊性。目前，还是以政府投入为主。农村环境监察只有个别地区做了一点尝试性的工作，因此要分清主次，利用有限的力量加强政府投入管理。

　　对于自然生态环境保护，应围绕自然保护区、生态示范区创建、重要资源开发领域，以及生态旅游领域的监管开展工作。而对于具体地区来说还要结合当地产业、区域特点，选择重点领域开展工作。

　　强化联合监管，注重实际效果。强化联合监管，就是要发挥各级监察机构协同作用，发挥督查中心对地方政府、环保部门落实国家环境法律法规政策情况的督查作用，督查中心与地方环保部门共同发力，最大程度地发挥政府的主导作用推动工作开展。

　　一是结合《关于全国农村和生态环境监察工作的指导意见》的贯彻实施，明确各级环境监察机构在农村和生态环境监察领域的具体职责，制定有关环境监管制度，相关职责划分及监管制度要通报督查中心。

　　二是针对辖区内突出的农村和生态环境问题，由督查中心报请环境保护部后牵头组织，开展督查中心与地方环保部门联合开展的专项联查行动。可以采用地方派员与督查中心共同组成检查组，或者跨省交叉执法的方式。

　　三是各省级环保部门把年度的农村和生态环境保护专项执法行动有关计划和方案通报督查中心，督查中心视情况参加。这既是督查中心了解各地开展工作的方式，也是联合开展工作的一种形式，能够体现督查中心“监督、检查、协调、服务”的工作定位和职能。

　　明确工作重点，推动执法监察。根据督查中心定位，侧重于对各地政府和环保部门对农村和生态保护政策法规落实情况进行执法督查。

　　一是农村连片整治及目标责任制考核开展情况督查。积极与环境保护部自然生态保护司沟通，对华北辖区内“以奖促治”项目实施效果，农村环境连片整治试点地区，农村环境目标责任制考核试点地区有关工作开展情况进行督查。

　　二是开展农村环境保护工作落实情况督查。根据《关于进一步加强农村环境保护工作的意见》(环发［2011］29号)所列工作重点，对辖区内各级政府和环保部门推进落实农村环境保护工作有关情况，如“十二五”农村环保规划编制、农村环境执法、监测、宣传“三下乡”、畜禽养殖业环境保护、农村饮用水水源地保护、生活污水治理、生活垃圾处理等方面，结合各地实际选择性的开展重点督查。

　　三是《关于全国农村和生态环境监察工作的指导意见》落实情况督查。指导意见于2012年底正式发布实施，对各级环保部门包括督查中心在内的具体分工与职责提出了具体要求，是当前开展农村和生态环境监察工作的指南和规范。与环境保护部环境监察局沟通，适时对辖区内各级环保部门贯彻实施此指导意见的情况进行督查。

　　四是矿产资源开发生态环境保护督查。继续开展华北地区矿产资源开发生态环境保护专项督查。采取与省级环保部门联合督查检查的方式，并试点结合卫星遥感技术，探索矿产资源开发生态环境监管的新方法。

　　五是国家级自然保护区专项督查。与卫星中心协调，调度2011年~2012年专项检查中存在违法行为的国家级自然保护区相关信息，组织华北地区自然保护区专项督查工作。